以世界级港口群支撑上海国际航运中心建设

作者：赵肖峰　来源：《航运交易公报》

          徐国毅表示，推进区域港口一体化，加强长三角世界级港口群建设，才能使上海国际航运中心真正具备全球航运资源配置能力，跻身国际航运中心前列，以世界级港口群支撑上海国际航运中心建设！

—— 专访上海组合港管理委员会办公室主任徐国毅

　　根据上海国际航运中心建设的国家战略，2020年，上海国际航运中心基本建成。

　　日前，《航运交易公报》记者对上海组合港管理委员会办公室（上海组合港管委办）主任徐国毅进行了专访。徐国毅表示，长三角世界级港口群是上海国际航运中心的服务对象和重要基础，后者又推动了前者的发展壮大，两者互相促进、依存。只有加强长三角世界级港口群建设，才能使上海国际航运中心真正具备全球航运资源配置能力，跻身国际航运中心前列。

　　纵观新加坡、香港、伦敦等国际航运中心，无一例外有与之相适应的世界级港口群。虽然伦敦港在运输体量方面偏弱，但其高端航运服务业的规模和层次均处于世界前列，这与欧洲港口群对其的支撑是分不开的。加强区域协同，推动港口一体化，最大限度发挥区域资源合理配置优势，共同提升全球航运资源配置能力，是时代赋予长三角港口群的重大历史使命。

　　从要素合作到省级、跨省级行政区域港口资源整合，再逐步迈向系统性港口一体化治理体系，回首来路，徐国毅感慨万千，娓娓道来。

　　优势互补协作联动

　　“改革开放后，中国港口投资主体更加多元化，港口基础设施建设迎来快速发展期。与此同时，一些问题也逐步显露出来。”徐国毅表示，在此背景下，优化布局、加强协同成为长三角港口群的必然选择。

　　2009年，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（《意见》）对外发布。“《意见》的发布进一步凝聚了优势互补、分工协作、紧密联动的共识。上海港逐步从全能型港口向专业化集装箱枢纽港转型，宁波舟山港以集装箱与大宗散货并重，江苏部分港口海港化发展，各港口的特征愈发明显。”徐国毅表示。

　　随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，上海组合港管理委员会进一步扩容，吸纳安徽省为新成员。加强区域港口一体化、建设长三角世界级港口群等内容已写入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（2019年12月1日中共中央、国务院印发）、《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》（2020年4月27日国家发改委发布）和《关于协同推进长三角港航一体化发展六大行动方案》（2018年12月17日交通运输部与上海市、江苏省、浙江省、安徽省政府联合印发）等文件之中。

　　“目前，沪苏浙皖均已成立省（市）级港口投资运营平台，各省级港口企业集团之间、各省级港口企业集团与中远海运集团等航运巨头相继签订合作协议。”徐国毅介绍，各方主体间的合作越来越多样化、常态化。

　　实践证明，长三角世界级港口群与上海国际航运中心之间的关系是相辅相成，相互支持的“共同体”。

　　政府引导有序竞争

　　“目前，长三角港口一体化已经取得了一些成果，但其发展过程中，大家都是‘摸着石头过河’，也曾出现不少担心和质疑的声音。”徐国毅直言。

　　目前社会上对长三角港航一体化有两种误解，一种观点认为政府提出港口一体化整合是破坏市场机制。上海组合港管委办在深入调查研究后发现，尽管目前长三角省级港口企业集团都已完成一体化进程，但是部分港口以及跨省级港口之间依然存在看不见的行政壁垒，当港口与港口之间出现相互交叉持股开展投资业务的市场需求时，行政区域保护的存在使得市场自由竞争与自由交换的需求得不到满足。而长三角港口一体化正是通过更高层级的行政手段促进代表市场需求和发展方向的港口间相互交叉持股和业务合作，使得市场机制得到正常发挥，政府做了政府该做的事。

　　另一种观点认为港口一体化会导致港口垄断经营。针对这种观点，上海组合港管委办也做了深入的调研，结论是否定的。虽然说长三角港口一体化后会资源集中配置、生产集中调度、经营协调有序，但其结果不会导致绝对的垄断。一是从市场的角度看，中国沿海除了长三角港口群以外，北有渤海湾、山东港口群，南有珠三角、海峡两岸、北部湾港口群，周边还有日本、韩国、新加坡等港口群，港口业的地区替代性极强，竞争非常激烈，长三角世界级港口群最有条件有基础参与国际竞争，上海国际航运中心的战略定位和意义就是代表中国服务全球物流、参与国际化竞争；二是从目前港口自身经营的角度出发，向上突破发展的瓶颈，很多事项都需要在一体化的格局下才能解决，如港口引航，海铁联运、江海河联运，高效的一体化信息平台建设，彼此互认的一体化监管等治理体系；三是一体化推进更多的是涉及港口规划布局和基本建设，而港口规划布局和基本建设必须从一体化角度整体考虑才能实现科学定位、分工合理的格局，才能做到港口岸线资源合理开发，“深水深用、浅水浅用”。至于港口运营中诸如拖轮、理货、船代、加油等港口经营业务，完全可以放开给市场，通过市场机制来自由运行。

　　徐国毅表示，政府推动不等于政府干预，市场有整合需求起决定作用，政府做好政府该做的事。要从把握国内国际两个大局来促进区域港口一体化，即使部分区域出现垄断趋势，也有完善的行政、司法等反垄断救济措施，绝不能因为害怕垄断而因噎废食。

　　港口一体化是一个不断认识、不断发展的过程。

　　2005年，长三角沿海港口拉开资源整合序幕，时任浙江省委书记习近平力主推进宁波、舟山港一体化。习近平指出，实现宁波、舟山港一体化，有利于上海国际航运中心建设、促进中国沿海港口的良性互动。“从宁波、舟山港到宁波—舟山港，到宁波舟山港，再到省级港口投资运营平台——浙江省海港投资运营集团有限公司组建成立，变化的不仅是名称，更是体制、机制、资本、平台一体化深度融合发展的真实写照。浙江经验值得我们学习借鉴。”徐国毅感慨地说。

　　2016年4月，《中国船舶排放控制方案》在长三角地区率先落地实施，是一项十分具有挑战性的工作。“政策推进初期，大家都较担心影响航运业发展，且协调江浙沪（两省一市）政策共同实施和保障低硫油供给的时间也很紧张。”徐国毅回忆说，由于国际海事组织限硫令于2020年实施，《中国船舶排放控制方案》要从2017年开始试点，因此《长三角船舶排放控制方案》在2016年4月就率先实施受到广泛关注。

　　“方案的顺利实施离不开‘统一政策、统一标准、统一执法’的协同治理机制。”徐国毅说，在实践中，长三角各地不仅没有降低政策执行标准，还形成了跨区域资源共享、信息互通、联动执法等经验做法。

　　探索治理体系建设

　　“当下，港口、城市之间的竞争，已经演变为港口群、城市群之间的竞争。”徐国毅表示，这就要求在已有成绩基础上，推动长三角港口更高质量一体化发展。

　　“目前，一艘外籍船舶从沿海航行至南京港等长江沿线港口，需要分别向两家不同的引航机构提出申请，经多次引航才能抵达目的地，引航一体化程度有待进一步提升；舟山燃料油储备基地无法便捷地跨区域提供保税油加油服务；个别港口同时存在多个同类管理部门。”徐国毅认为，这些问题都需要通过系统性的港口一体化治理体系来解决。

　　在顶层设计层面，一是需要有强有力的区域性管理机构；二是“以市场为导向、以资源为依据、以资本为纽带”，促进港航一体化深度融合；三是建立与世界级港口群相适应的口岸管理机制，进一步开放服务市场、优化营商环境；四是规划引领，强化规划的刚性、延续性。

　　“以信息化促进一体化是一条积极可行的道路。”徐国毅介绍。2019年，上海组合港管委办发布《长三角智能航运发展报告》（《报告》）。《报告》显示，长三角在智能航运领域发展潜力巨大，且已在自动化码头等方面成为全球标杆引领。与此同时，随着智能航运的快速发展，各主体所拥有的数据量出现暴发式增长，加强信息一体化建设势在必行。

　　绿色可持续发展是上海国际航运中心建设的底色。近年来，长三角船舶和港口污染防治协作机制升级扩容，不仅区域扩展至长三角全境，其协作工作范围也由船舶大气污染防治扩展至船舶和港口污染防治全领域，具体涵盖大气污染防治、水污染防治、新能源应用及交通运输结构调整等多项工作内容。

　　“航空、铁路等交通方式解决快的问题，水路运输解决量的问题。”徐国毅算了一笔账，集散200TEU的货物，大约只需要1艘内河船，但需要200辆集卡，或4条铁路专列。“长三角拥有得天独厚的水网优势，正在抓紧建设成片联网的长三角内河高等级航道，如果有200万TEU改为水路运输、河海联运，那就减少了200万辆大型集卡在公路上行驶，这对减轻长三角道路交通压力，减少移动源污染的作用显而易见。”

　　长三角一体化未来设想

　　2019年，上海组合港管委办开展了“长三角港口一体化发展战略研究”。徐国毅表示，长三角港口群一体化发展应该定位上海国际航运中心与长三角世界级港口群两者之间的内在关系。首先，长三角世界级港口群是上海国际航运中心建设的一部分，上海国际航运中心需要长三角世界级港口群作为支撑，集疏运体系科学完备的长三角世界级港口群是上海国际航运中心建设的重要保证。

　　其次，上海国际航运中心的发展必须站在长三角一体化发展和国家立场上，这样才有可能真正发挥市场经济无形的手在资源要素合理配置中的作用。另外，通过深化改革、事企分离、市场开放，放开港口基础服务，如拖轮、仓储、理货、保税油供应等，促进市场化运作以防范垄断，防范风险。

　　第三，资本集中管理运营是关键，通过设立长三角港口资本集中投资管理平台，形成各方均能接受的统一规划。徐国毅提出在“以资本为纽带、资源为依据”的基础上施行资本集中管理运营，若成立一个投资控股平台，实行专业化运作，形成集装箱、能源和散货装卸等长三角范围内的专业化港口运营企业，从而实现资源最优化配置、最专业化运营，同时兼顾地方利益和高质量服务。

　　第四，未来不仅是世界级港口群和现代航运服务业双轮驱动，更需要绿色产业、智能科创、航运文化等多轮驱动，与此同时，与航运相关的绿色产业、智能科创、航运文化等其他驱动力同样不容忽视。

　　上海国际航运中心未来将形成“双核引领、多轮驱动”新格局，即以世界级港口群建设和现代航运服务业双核引领，加上绿色产业、智能科创、航运文化等多轮驱动，上海国际航运中心将发展得更好。

　　徐国毅表示，长三角地区是中国经济最具活力的区域之一，也是中国对外交流合作的重要窗口，上海组合港管委办将积极贯彻落实习近平总书记关于加强长三角区域合作的一系列重要指示精神，坚决按照交通运输部党组的总体部署，在上海组合港管理委员会领导下，继续发挥好组织协调管理作用，加快长三角世界级港口群和全球航运资源配置能力建设，推动上海国际航运中心作为开放枢纽门户的标杆，不断从“跟跑”“并跑”到“领跑”，成为港航业的引领者。